劉瀾昌：從香港實踐看兩制台灣方案的若干問題

 

(2023-4-10 劉瀾昌)

一國兩制的模式，本來就是為台灣準備的，只是香港和澳門先行回歸，先行實踐一國兩制。25年多來，香港在踐行一國兩制取得了史無前例的成功，也經歷了許多風風雨雨，尤其也積累了一些經驗教訓。兩岸坊間常常談論一個話題，那就是“今日香港明日台灣”，一些分離分子尤其是台獨分子往往對香港的一國兩制實踐進行歪曲，然後恐嚇島內居民，如今香港可以作為未來“兩制”台灣方案的一面鏡子，借鑒香港經驗台灣“兩制”方案可以訂立之初就較為完善，踐行起來更加順暢，少走彎路。

筆者認為，借鑒香港經驗，要注意以下的問題。

第一，既然香港回歸後都仍然後“港獨”問題，那麼，台灣與大陸即使達至統一的模式，並且回歸到祖國的懷抱之後，也依然會存在“台獨的危險及行動”。因此在“兩制”台灣方案制定上要有預見性，要在制度上防範於未然，盡可能減少和縮窄“統一後台獨”的可能空間。這也正是符合習主席提出的“有利於統一後臺灣長治久安”的問題。

可以肯定的是，在台灣統一之後，國際上的反華力量不會甘於失敗，不會甘於認輸，而島內的台獨勢力尤其是那些“皇民”又會甘心嗎？再從國際的歷史經驗看，不少國家的分裂勢力在統一之後依然興風作浪。看回香港，回歸25年來，有關香港管治權的鬥爭一刻也沒有停息。201年“黒暴”猖獗期間，公然鼓吹港獨，即使是香港國安法制定執行之後，依然有敵對分子在審判涉嫌違反國安法犯罪分子時向法院外墻發射子彈。
事實上，台灣孤懸海外，在地理環境上更易脫離大陸的管控。況且，台灣的人口是香港的三倍，分離勢力比香港的港獨分子強大很多。再加上，可以參照國際上利用公投以及暴力、恐怖等手段，進行再獨立運動。
因此，要討論“兩制”台灣方案，一定要看長遠些，有預見性，尤其要看到國際鬥爭的長期性和複雜性，要吸取香港的經驗教訓，對統一後台灣可能出現的反復要有所著眼，有所防備，預先對台灣統一的制度性安排提前著墨。

第二、台灣統一後後也會有“一國”與“兩制”的關係處理問題。
香港回歸20年的實踐，這對矛盾長期存在。相信，根據台灣島內的政治、經濟、意識形態、國際勢力，等綜合因素看，其爭論將比香港會更加激烈，也需要及早釐清，及早約定、規範。
例如，台灣的高度自治權法理來源的問題。台灣方面，當下基本將反對一國兩製作為反對統一的第一道防線，因此也就遑論研究統一的模式。客觀的看，之前北京曾開出的台灣一國兩制的條件，不但較香港優渥無比，而且也超出世界歷史以來的“單一制”國家和以“聯邦模式”的複合制國家的條件，重點在於香港完全沒有外事權和國防權而台灣將擁有。
台灣方面有人提出過以“邦聯制”模式統一。是由兩個或兩個以上保留了獨立主權的國家，為了實現某種共同的利益而建立的一種鬆散的國家聯盟，其成員國根據相互簽訂協約，明確表示讓與或委託邦聯機構某些權力。其成員國各自仍保留對內、對外的主權，保留本國政府機關的一切職能，並有權自由退出邦聯。邦聯沒有統一的憲法，沒有統一的最高立法機關和司法機關體系，沒有淩駕於各成員國之上的中央政府，沒有統一的軍隊、稅制、預算、國籍等。成員國之間權力相互平等，沒有隸屬和制約關係。邦聯不是一個主權國家，是一個鬆散的國家聯合體，如今天的東盟、歐盟等。所以，以邦聯的模式統一，很可能實質不是統一，而是將“兩個中國”法律化、固定化。
聯邦制國家呢，對外是一個國際法主體，在全國範圍內有行之有效的聯邦憲法。一般來說，聯邦國家的外交、軍事、財政、立法等事務，均由聯邦中央政府管轄。美國、德國等國，都是當今的聯邦制國家。因此，可以說，如果台灣以一國兩制模式統一，所具有的權利比聯邦還優渥，應該是北京可能答應的最好的條件了。
只不過，筆者認為，從香港的經驗看，台灣若實行一國兩制，也首先要確定台灣的自治管治權的權力來源。中華人民共和國是單一制國家，香港回歸雖實行一國兩制，但是中央政府對香港特別行政區擁有全面管治權。香港特區的高度自治權不是固有的，其唯一來源是中央授權。高度自治權的範圍和限度在於中央的授予，中央授予多少權力香港特別行政區就享有多少權力，不存在“剩餘權力”。事實上，香港實行“一國兩制，港人治港，高度自治”，中央對特區有全面管治權的認識，也是在香港回歸之後的實踐中逐步加深的，逐步成熟的。
那麼，“一國兩制”的台灣方案，是否會提“台人治台”，筆者認為是需要小心研究，周全考慮的。那麼，台灣的的自治權來源何方呢？筆者相信，在未來兩岸商談中台灣會爭。或許，有台灣的意見會認為是來自原來的中華民國，而不是中華人民共和國的中央政府。相信，北京中央政府也會有意見說明，台灣統一後是回歸到單一制的中華人民共和國，只是中華人民共和國內的一個特別行政區，台灣特區自治權的權力來源只能是中央政府授予，不能是別的來源，如果認為是中華民國帶過來的，相信北京不會接受。在北京的認知上，中華人民共和國成立之日，就是中華民國消亡之時了；而且，在國際社會認知中，也只有一個中國，就是中華人民共和國。
香港回歸20年以來，常常對一國與兩制的關係產生爭議，中央和香港往往各有側重，港人期望越多自治權越好。筆者相信，台灣統一之後，也必然遇到這樣的問題，台灣方面也必然期望享有更多的自治權，但是負責任的看，除了要界定清楚台灣特區自治權的權力來源，也要明白台灣的自治權不是不受中央約束的，否則就會為統一後依然會出現的形形式式的台獨留出空間。
2022年發表的對台白皮書，已不再提台灣或將享有的外事權。作為單一制為本質特徵的國家，統一後的中國的外交權完全歸中央政府，台灣不享有外交權。有人說，如果允許台灣在聯合國有單獨的席位，可以“多一票”。事實，這是不利於“一個中國”原則的完整體現，會給“兩個中國”或“一中一台”留有想像及“去做”的空間。所以，根據香港的經驗，台灣不能享有的作為國家主權行為的外事權，只能如中國香港一樣，可以以中國臺北或中國台灣的名義，去參加國際間經濟文化教育體育宗教交流活動的事務。同時，也可以和香港、澳門一樣作為獨立的國稅區，參與國際經貿活動。無疑，這將是一個極度敏感的問題，既要寬鬆的保留台灣在國際社會一定的空間，也小心避免產生“兩個中國”、或“一中一台”甚或追求“台獨”的問題。

第三，台灣統一後駐軍的問題。

要注意，這是指中國中央指揮的軍隊駐守台灣，而不是台灣原有的軍隊依然留守台灣。
鄧小平當初在香港和澳門駐軍非常堅決，因為是主權象徵的問題。2024版對台白皮書，不再提台灣“可保留軍隊”了。
香港經歷了2019年的“黒暴”，香港廣大市民都說，幸虧鄧小平英明預見，一錘定音，香港回歸必須由中國人民解放軍駐軍，並且毫不客氣批說“不駐軍”是“胡說八道”。第一，事實證明，2019年香港黑暴不能得逞，就是因為“鋼鐵雄獅”在，香港警隊和港府就聽話，騷亂只能小打小鬧。第二，回歸25年的歷史證明，當時英國人反對解放軍駐軍，是與中國爭奪管治權的鋪墊，而香港的富豪以香港人怕“駐軍”影響生意也是自私和短視的說辭。鄧公強調“駐軍是主權的體現”，也是香港安定繁榮的保證。第三，2019年，台灣蔡英文政府也肆無忌憚插手香港事務，以金錢等各種形式支持香港的“勇武派”、“攬炒派”，企圖“時代革命、光復香港”。蔡英文的陰謀是破壞香港一國兩制，以證明在臺灣不能實行一國兩制。但是，解放軍駐軍香港，成為香港一國兩制的定海神針，也為未來臺灣統一後實行一國兩制的“臺灣兩制模式”提供思考。
新一份白皮書發表，筆者對“臺灣兩制模式”在思考，更從法理上認清“台軍不可保留”的理據。首先，在一個單一制的主權國家內部，保留並擁有兩支軍隊，世界無先例。而且，中國人民解放軍是世界上很特殊的一支軍隊，它是“黨軍”而不是“國軍”，其從屬於中國共產黨，只聽中國共產黨指揮。相信，臺灣統一之後，解放軍自然不叫解放軍了，因為保留解放軍之名就是為了解放臺灣，統一了解放軍就可以改叫中國國防軍。但是，解放軍改名之後其“共產黨領導的武裝力量”的屬性不變。臺灣現有軍隊的前身也是“黨軍”的性質，後實行“國家化”，最高指揮權屬於“總統”。臺灣“兩制”方案，如果臺灣的代表認為臺灣原有軍隊不需要保留，臺灣特區政府也可以像香港一樣不用負擔軍費，省點錢，所有防務都由中央政府管理，那就簡單。臺灣20多萬軍人都解甲歸田，島內的軍事基地都由中央軍隊派駐。
相反，臺灣方面堅決要求“保留軍隊”的承諾，那是不能答應的。在一個單一制的主權國家內部，保留並擁有兩支軍隊，世界無先例。在一國兩制下的臺灣保留的武裝力量，應該叫什麼名稱，其軍費來源，其原來購買的都是問題。更為重要的是，保留的台軍的作戰指揮權屬於誰？是屬於臺灣特區首長，還是歸北京？相信，臺灣方面是想歸自己，但是這是決不能答應的。
筆者認為，統一之後，臺灣的武裝力量的任務有根本性的轉變。
其一，依然有反台獨的任務。香港回歸25年還有港獨，臺灣統一之後至少日裔和皇民不會甘心，因此，反台獨是長期的。未來的臺灣基本法須賦予臺灣的軍事力量包括軍隊及其他武裝人員“反台獨保護統一”的憲制任務 ，臺灣的軍事人員必須宣誓不但不能涉及台獨活動而且要有與台獨作鬥爭。
其二，中央在台灣駐軍不但要擔負寶島本身的防務，而且要擔負拱衛整個大中華的太平洋的第一道防線，要保衛中華人民共和國主權以及外延的海外利益，任重道遠。屆時，臺灣從封鎖大陸的第一島鏈樞紐，轉變為拱衛國家利益的前沿陣地。臺灣不但與南海“三大三小”島嶼成掎角之勢，為國家維護南海利益增加強大力量，同時可“北援釣魚島”，“東指第二島鏈”，固守國家戰略運輸生命線。所以，未來統一後的臺灣駐軍，可不是象徵性的，而可能是“抗美”最前線。
如所周知，在美國的全球戰略中，台灣一直以來包括到當下都是構成圍困大陸的第一島鏈的至關重要的一環，那麼，倒過來說，國家統一了，台灣島不就是拱衛國家利益的第一道防線嗎？筆者相信，在整個大中國的利益上，台灣在軍事上至少有兩個戰略作用，第一，保衛中國在南海的利益。大陸在最具爭議的南沙填海造陸，在永署、赤瓜和渚碧三島構築了三個“永不沉的航空母艦”；台灣統一之後，由台灣控制的南沙群島中最大天然島嶼太平島，再與三艘不沉航母成犄角之勢，且不說“南海安矣”，老美也知道搞再多“航行自由”也沒趣。至於越南，恐怕到時想的是如何交還占我之中業島等二十多個島礁換回多些利益。接著，再加上台灣控制的東沙群島，以及台灣本島，那麼最早由民國政府在二戰後劃定的南中國海的十一段紅線至今演變成的九段線內裡的中國權益，不是得到更大的保障？
此外，保衛中國在海外的發展利益，其中包括連接各大洲的海上運輸生命線，還有在一帶一路沿線國家發展的權益，台灣統一之後必然負起前出基地的更大責任。故此，台灣統一之後中央派駐的軍隊，都必然是一支不但反對台獨而且是拱衛國家防務和海外發展利益的武裝力量。
其三，需要警惕的是，如果兩岸通過協商和平統一，臺灣保留很多的權力和利益，那麼，不排除“統一之後還有再獨立的可能”。西方的民主社會，一夜翻篇的事情太多了。要強調的是，臺灣“孤懸海外”的地理位置，往往使到中央政府力有不逮，香港在這方面有經驗教訓。所以，臺灣統一後中央“強力”的駐軍，是必須的。
其四、由於台灣駐軍由中央派駐，駐軍費用將由中央財政負擔。台灣特別行政區將和香港一樣不須要負擔分毫。但是，原來20多萬台灣軍人解甲歸田，安置費用可能需要台灣特區負責。台灣原部隊和軍事裝備，包括機場、港口等等的移交工作，要做好，移交的費用，中央可以負責。
筆者認為，原有台軍人員，如果願意加入到國家派駐軍隊服務，願意為保衛國家利益服務，國家駐軍也是樂意接收的，尤其是非一線部隊人員。
再就是，原有的台軍人員，也可以轉到治安警察行列服務。根據香港的經驗，員警是社會治安的重要力量，也是反分裂的主力。台灣特區的員警及其他地方武裝力量，也需要宣誓，履行“反台獨”的基本任務。

第四、兩岸軍人不妨先行接觸，先行對談，談軍事聯絡熱線，也可以談兩岸如何實現和平統一。至少兩岸軍人面對面坐下來談一個防止擦槍走火的軍事聯絡熱線機制，是不是比沒有更好呢？

台灣前“國防部長”楊念祖曾表示，大陸解放軍在台海操演，他們有不同機型，蘇愷30是重型遠端飛機，殲11仿製蘇愷戰機，殲10也有飛過來是輕型，依照戰鬥機型和任務機來做協調，也是演訓一部分。大陸一方面測試自己的戰力，一方面也要看臺灣反應。台軍方對空域跟海域有監控，不會等中共軍機逼近才反應，老遠就會警告他們。臺灣軍方也會觀察解放軍是一直逼近，還是就此離開，臺灣的接戰準則要驅離或是持續警告，會有標準作業反應程式，雙方要避免擦槍走火。他說，美軍機、大陸軍機和臺灣軍機三方，會有時間上落差，不會同時間在同一個空域進行任務，他們會有區分，不會全部集中在一起，就是避免擦槍走火。
他還說，過去曾有兩架美國F－18戰機，因引擎故障降落台南機場。當時他還在國防部任職，有通知大陸方面，這是提供人道援助。他說，現在就算兩岸緊張，兩岸之間也要傳遞訊息，千萬不要誤判。順著這個邏輯思考，兩岸建立軍事聯絡熱線真的很重要。而事實上，中日和中美之間都有。
重要的是，目前執政的民進黨政府否認九二共識，兩岸政府不接觸，那麼可否軍方交往？模仿朝鮮停戰協定的變通做法。筆者相信，兩岸軍方先行接觸，決不是壞事。