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經由 在 1月 16, 2019
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(2019-1-15 老蠻在此 數據檢修站)

 

變革——建國以來房地產制度史

 

題記

 

這個題目,我曾經在14年前寫過一次,在天涯論壇上發了一個長貼,引來一些和我一樣的小年輕點了好多個贊。那個時候的我初出茅廬,在政府的房地產管理部門幹著一些零零碎碎的小事,卻是自以為掌握到了這個領域最精深的知識。十年過去了,我離開了政府,在地產開發和投資領域摸爬滾打,我見證了這十年來中國經濟最深刻的變革以及倒退;我看到了財富浪潮的翻湧,以及退潮。我觀察著這個領域的每一份制度的出臺和廢棄。現在我回過頭來,再次寫作房地產制度的變遷史,我認為我能寫出一些和之前不一樣的東西,一些更加觸及本質的東西。房地產制度,是一切財富的根基,而倘若這根基不牢靠,那麼所有的財富,都不過是空中樓閣罷了。

 

 

1、50年代

 

我們先從土改講起。《土地改革法》於1950年6月頒行,是新中國歷史上第二部法律(第一部是婚姻法,呵呵)。《土地改革法》具有極高的歷史地位,以至於我們今天完全無法跳過這部法律來談房地產問題,甚至我們今天無數的拆遷糾紛和上訪,都由此而來。土改法的主要內容是沒收地主和資本家的土地,並分配給平民。這並不是重點,重點是:土改法的核心在於,土地私有制!在土地改革完成後,將給新的業主頒發《土地所有權證》,並宣佈此前民國政府或滿清政府頒發的地契一律失效。我們必須注意到,在那個時代,沒有土地集體所有制和國有制這種東西,所有的土地的所有權都歸屬於某個私人。即便當時也有一些所謂的公地,也不過是將政府視為一個私人罷了,一個民事主體罷了。

 

(1950年頒發的土地所有權證)

 

在當時,為了推進土改法的實施,新中國開始發起聲勢浩大的群眾運動,富裕士紳等基層精英被一網打盡,其田產被分割,分配給了貧下中農。然而,吊詭的是,我們通過連續的群眾運動才保證實施的《土地改革法》,只堅持了5年。從1955年開始,農民剛剛拿到手裏的土地,又被重新收了回去,開始組建“人民公社”,建設真正的“公有制國家”。

 

1955年政務院(國務院的前身)頒發《農業合作化示範章程》,開始試點推行合作社,不再承認私人的田地,並要求以合作社為單位,統一耕種。到1958年,中央通過《關於在農村建立人民公社問題的決議》,在全國範圍內全面推行公社制度。必須注意的是:在當時,公社拿出來共有的部分,僅僅是田地;而農民的住宅用地,仍然被視為其私人所有,享有完整的所有權。

 

 

2、60年代

 

整個60年代的主題,就是消滅私產。農村通過公社制度,剝奪了農民除了自身宅基地之外的餘財;而城市,則在推行公租房制度。政務院對此出臺了大量的檔,1961年《關於加速城市私人出租房屋社會主義改造工作的聯合通知》、1963年《關於對華僑出租房屋進行社會主義改造問題的報告》;1964年《關於私有出租房屋社會主義改造問題的報告》、《關於對港澳同胞出租房屋進行社會主義改造問題的報告》及1965年《關於私房改造中處理典當房屋問題的意見》,這些檔我們今天也不需要再去認真的閱讀,只需要記住一個詞就行了:沒收!城市富人手中的房屋基本上都被沒收,集中到了政府手中,再由政府分配給平民居住。

 

公租房制度帶來了大量的歷史遺留問題。這些被沒收的城市房產,用今天的法律眼光來看,極難認定真正的房產所有人。租戶當然算不上所有人,而房產的原業主,想要拿回他們的房產,也是困難重重。這個問題糾纏至今,沒有解決的辦法。

 

 

3、70年代

 

關於70年代,首先要說的是自留地。自留地是人民公社化運動中留下的一條口子,在將農民手中的田地併入公社統一耕種之餘,允許農民保留5-7%,自己經營,可以種種菜養養雞啥的,作為貧窮生活的補充。農民們對於公田生產缺乏積極性,但是對於自己的這一點點自留地,那可都是私田,是一定要精心打理的。可以說,恰恰就是由於這條口子的存在,才維持住了老百姓最基本的生存需要。

 

然而從1960年末期開始,一場新的政治運動席捲而來:割資本主義尾巴。到1975年,運動到了高潮,幾乎所有的自留地都被併入公社,原來的一點點口子被徹底堵上,農民被禁止從事任何副業,不能再獲取任何的額外收入。

 

1976年10月,文革結束,尊重私產,允許老百姓創造財富、擁有財富、交易財富的治國模式,逐漸建立起來。大變革時代,就此來臨。1978年11月,安徽鳳陽縣小崗村18位農民簽訂生死狀,約定將公社的田產分配給個人,是為包產到戶,由此開啟了大變革的窗口。中央在當時默許了這種行為,並未加以阻止。一時之間各地紛紛回應,人民公社名存實亡。到1982年,人民公社就徹底消失了。而包產到戶的做法,則逐漸完善為家庭聯產承包責任制。

 

(按手印的18位小崗村村民)

 

在城市,禁錮也在打開,具體表現為引入外資,促進工商業發展。1978年日本松下集團開始在國內投資建廠,是為改革開放後第一家進入中國的外企。當年底可口可樂進入中國,並在中國設立罐裝廠。這意味著工商業領域一律國營的局面被打破了。既然已經允許外資設廠,那麼中國人自己當然也能經營工商業,也能掙錢,積累財富,並最終擁有房地產這種最高等級的財富。

 

缺口已經打開,大變革已經開始。任何試圖阻擋變革的勢力,都將被這變革的洪流掃入歷史的垃圾堆。

 

 

 

4、80年代

 

關於80年代,我們先從重修憲法說起。在新中國歷史上,先後三次全面修訂憲法。第一版憲法1954年制定,承認土地的私有制,無論城市還是農村,土地原則上屬於私人所有,國有土地只不過是例外;而且即便存在國有土地,也不過是將國家視為一個民事主體。在權力邊界上,國家與私人沒有任何區別,更不會有任何高人一等之處。當然,很快這個國家就進入革命狀態,所有的私產都被剝奪,憲法也就變成了一本廢紙。到1975年,也就是文革後期,第二版憲法出臺,這是一部集革命理論之大成的憲法,在這部75憲法中,規定無論農村還是城市,所有的生產資料都必須實行公有制,並嚴厲的禁止私產。1978年這部革命憲法小規模修訂了一次,79年和80年又連續進行了一些條文上的修改,但是禁止私產的憲法原則沒有改變。   

 

1982年,新憲法出臺。在這版憲法裏,人民公社制度仍然得以保留,但已經不再是農村唯一的組織形式,新型的生產合作社等基於田地承包制而成型的組織形式,也得到了承認。由於放開了口子,人民公社幾乎是在一夜之間就消失得乾乾淨淨。在房地產方面,這版憲法規定城市的土地所有權一律屬於國有,而農村的土地所有權則一律屬於集體所有,不承認土地私有制度。但完全的否認私產絕無可能,作為妥協,這部憲法又承認市民和農民對自己的房屋擁有所有權,也就是部分承認私產。土地所有權與房屋所有權,自此被割裂開來。自此之後,這種人為的房地割裂制度將長期困擾中國法律界,惹來無窮無盡的麻煩。

 

在農業領域,“家庭聯產承包責任制”逐漸完善,並最終確定下來。1982年1月1日,中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》,正式認可“包產到戶”制度,農民在1955年之後,終於能夠正式擁有一塊屬於自己的田地,自主經營,自主耕耘。農村的土地所有權固然被定位“集體所有”,但村集體其實是一個虛構的組織概念,並沒有這麼一個實體存在,在法律上啥叫村集體,其實是至今都沒能解決的重大法理問題,你其實並不能把村委會這個管理機構等同於村集體,就好像公司的董事會和公司本身並不是一碼事。因此農民總能種自己的地,收自己的糧,納自己的稅,整體來說也還算有著邊界清晰的財產權利。

 

然而工商領域的禁錮居然一如既往。外資已經可以進入中國開辦各類工商企業,但是1980年,中國人年廣九雇了十來個人炒瓜子兒賣,居然可以被認定為非法雇工,要被當成資本家抓去坐牢。後來雖然在鄧老的刻意點名贊許之下,暫時逃過了一劫,但是拖到1991年,仍然被抓進去了坐了一年多的牢。要開放房地產市場,還需要等待改革的持續深入。

 

 

 

5、90年代

 

1992年2月份,在當時經濟面臨嚴重的硬著陸風險之下,鄧老啟程南巡,連續發表聲明,堅持改革開放,堅持保護私產,並承諾逐步放開工商領域的禁錮。在當時,我大中國陸續啟動了一系列的改革,以應對當時的經濟危局。在財政上實施分稅制,將地方政府的資金全部收歸中央,統一調配使用。將大量經營不善的國企直接賣給私人,千萬國企職工下崗,去剛剛放開禁錮的工商領域自謀生路。同時,開始推進一項影響深遠的改革:住宅市場化。

 

在房地產市場制度建設方面,90年代其實已經基本成型。1990年5月份國務院頒發55號令,即《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》,這份檔是第一份關於地產市場管理的框架性檔,此後所有的法律法規都由此而來,沒有超出這個框架。包括1995年發佈的《城市房地產管理法》以及1998年全面修訂的《土地管理法》,全部存在著這個最核心的法律問題,就是土地所有權與房屋所有權割裂的問題。房屋之所以被稱為不動產,就是因為它必須建設在土地之上,不能隨意移動,更不可能是空中樓閣。現在我國憲法非要將房與地割裂,只有國家和村集體才擁有土地的所有權,那麼擁有房屋所有權的國人,對土地到底有啥權利?這份檔給出了一個答復:受限制的土地使用權。對城市居民而言,他的土地使用權可以交易,受到的主要限制是使用年限,住宅70年,商業40年。而對農村村民的限制剛好反過來,他的宅基地使用權沒有年限,但交易對象限制在本村村民以內,不允許對外交易。

 

那麼這個受限制的土地使用權,又是啥呢?考慮到55號令背後的編寫團隊其實是香港人,這所謂的土地使用權,也就是抄襲的香港特有的土地批租制度,其實就是個租賃使用權。在制度上,我們將國家和村集體當成了出租人,而城鎮居民或農民則是承租人,分別向國家或村集體租了一塊地,拿來建房住。這麼看起來,地主仍然是國家或村集體,而國民作為房主,只不過是個土地的租客。

 

不管怎麼樣,伴隨著制度的完善,商品房地產就此出現。中國在1955年之後,已經有差不多40年沒有房地產交易,現在禁錮終於打開,全國人民的熱情簡直都無法遏制。想想這一刻國人的心情吧:40年來唯一的住房供應就只能指望單位的福利分房,現在終於有了另外一條路,不需要勾心鬥角,不需要看領導的臉色,只需要一疊票子砸在開發商的桌子上,開發商就會點頭哈腰滿臉諂媚的把房子鑰匙送上,這感覺真是前所未有,這輩子都沒體驗過,那真是砸鍋賣鐵,也要買房。於是一時之間,各路資金紛紛湧入房地產領域,帶來了中國第一次地產泡沫。以泡沫最瘋狂的海南為例,1991年房價1400,92年暴漲到5000,93年就到了7500。從93年年中開始,中國政府開始嚴厲打擊地產泡沫,禁止銀行向地產公司提供開發貸款之餘,甚至直接停掉了剛剛開始嘗試的銀行按揭貸款業務。到1995年,地產泡沫破滅,中國房地產行業自此進入一段溫和的發展期,一直要到2000年之後,才會再次爆發。

 

 

6、新世紀

 

新世紀的第一件大事無疑是加入WTO,中國自此終於擺脫了從90年代初期開始的大部分的國際制裁,開始能夠將中國製造賣到全世界。中國經濟在製造業的帶領下突飛猛進,增長速度之快令外國人瞠目結舌。用數據來看,1990年我國製造業增加值占全球的比重為2.7%,2000年為6.0%,十年時間增長了3.3個百分點,到了2010年,居然暴增到19.8%!十年時間增長了13.8個百分點!前十年的增長幅度,僅僅相當於後十年的一個零頭。這種經濟成就真是令人印象深刻。而帶來這種差別的唯一理由,當然就是中國融入了世界。

 

2000年到2010年,算是中國老百姓的黃金十年。民營經濟突飛猛進,迅速超越國有經濟。2000年國有工業企業的主營業務收入2.17萬億,而民營工業企業僅僅只有4791億,國有企業的整體規模是民營企業的4.5倍。但是到了2010年,數據逆轉了過來。2010年國有工業企業的主營業務收入僅僅5.9萬億,而民營工業企業的主營業務收入高達20.8萬億,民營企業的規模是國有企業的3.5倍!

 

在這種民營經濟迅猛發展的背景下,房地產市場迎來了發展的黃金十年。這其中的邏輯關聯非常容易理解:富裕起來的國人當然會第一時間改善自己的生活,購買舒適的安身之所。只要房地產市場的發展能和民營經濟的發展保持同步,那麼地產市場就說不上有泡沫。這一點與90年代初期的地產泡沫有著根本的不同。要知道那個時刻這個國家百業蕭條,只能靠印錢吊著一口氣。而這憑空印出來的錢湧入華南沿海,將北海、珠海、惠州和整個海南的房地產市場吹出一個個巨大的泡沫。可是這一次的局面的完全不一樣。中國經濟正在蓬勃發展,政府也不太干涉民營經濟的運行。老百姓對未來的預期高度樂觀,堅定的相信未來會更好。在這種心理預期之下,大家夥紛紛的買房置業。越是配套齊備生活便利的大城市,就越能吸引期待著改善生活的富人群體前來購房。其他二三線城市也紛紛行動起來,啟動新城區建設,提升市民的生活環境,以留下富人的住房購買力。

 

 

 

然而,就在這個時刻,我們前面反復提到的,中國房地產制度上的先天缺陷,開始頻繁發作。我們先說農村。前面已經說過了,農村土地是所謂集體所有制,但“村集體”這種東西其實根本不存在,從來都沒有一個能代表全村村民利益的實體組織。所謂村委會,在事實上,它算是一級政權架構,在絕大多數情況下,村委會的組成人員是需要鄉鎮基層政府批准的。在權利主體事實缺位的情況下,農村征地規則很難談得上公平合理。對於“集體土地所有權”,也就是所謂的征地補償款,根據《土地管理法》的規定,乃是被征地塊年產值的6-10倍。想想一畝田地一年哪怕能種出兩千斤糧食呢,也就是四千塊錢的產值,10倍也就是四萬塊錢。這點補償款在西部還可以拿出來跟農村談談,在東部省份,一拿出來就會被村民打的。而對於農村住宅,我大中國甚至沒有制定過補償標準。是的,你沒看錯,徵收農村住宅沒有法定補償標準。之所以出現這種問題,在於農村房屋被禁止對外交易。沒有交易就沒有市場價,因此也無法制定按市場價格補償的標準。這種匪夷所思的征地制度,在新世紀,伴隨著房地產市場的興起,當然會引發農民的極大不滿,並誘發普遍的征地糾紛案件。

 

與農村抗爭事件大量爆發的節奏一致,城市的拆遷問題同樣爆發出來。城市土地所有權人直接就是國家,在我國,國家和政府是劃等號的。現在政府作為地主,要把上面的租戶趕走,那補償費要怎麼算?現行法規的規定是按市場評估價來補償。評估?怎麼評估?是評估建築物那點子鋼筋水泥的殘值,還是連土地未來的升值情況一起評估進去?這些問題根本沒有理清,也無法理清。如果房屋產權人同時也是地主,擁有完整的產權,毫無疑問,評估應該包含土地價值,並且應該將未來的升值還原到現時點來計價。然而現在房屋產權人只不過是一個租戶,租了政府的土地使用權罷了,土地租權這個東西,無論怎麼評估,也不應該計算土地未來的升值。

 

然而城市拆遷帶來的土地升值,才是利益蛋糕中最大的一塊。一個舊城區,交通不便管網不暢,停電積水是常事,所以土地價值很低。現在只要拆遷改造出來,立刻就有爆發式的價值增長,作為房屋產權人,不說全部吃掉這一塊蛋糕,好歹也能分享一點吧。按現在的制度規則,他居然完全不能享受。所以現代的城市拆遷案例,也就是富裕的一二線城市拆遷好點,政府相對厚道,給的補償條件也能讓被拆遷人分享土地升值帶來的收益。而財政緊張的中西部城市,一定會下意識的不允許老百姓分享升值收益,因此也誘發出大量的拆遷糾紛案件。

 

可惜的是,我大中國的房地產制度建設,居然在2000年之後,就陷入了停滯狀態。這個制度體系被固化了下來,不再有任何值得一提的變革。2018年的法規體系,與2000年的法規體系如出一轍。如果非要說有什麼變化的話,那麼就是這一點:村集體名下的非住宅用地,以及其上的建築物,可以買賣了。比如村集體建了一棟寫字樓,可以仿照國有土地上的寫字樓,買賣40年的使用權。但是,村民名下的住宅,依然禁止對外交易。所以,說到這裏,我的整個論述也可以結束了。如果未來,我大中國在房地產制度體系上還有什麼值得論述的變革,老蠻我再與各位分享吧。

 

呵呵,呵呵,呵呵噠。